Сильное государство - Фукуяма Фрэнсис - Страница 18

Вероятно, следует учитывать и еще один фактор. Нормы, действующие в организациях, можно усваивать через обучение и тренинг, но еще чаще они передаются сверху вниз благодаря лидеру. Лидеры создают нормы, не только устанавливая правила и инструкции, но также силой своего авторитета, своего примера, своей личности. В этом плане современные веберианские рационализованные бюрократии уже не являются в полной мере ни веберианскими, ни рационализованными, поскольку зависят от нерациональных норм и в некоторой степени воспроизводятся с ориентацией на харизматическое лидерство. С другой стороны, как ни парадоксально это звучит, они преуспели в рутинизации воспроизводства харизматического лидерства. Сильные институты — тут прежде всего приходит на ум военная служба — выводят на первый план обучение лидерству как сердцевину своей институциональной идентичности.

По контрасту с этим во многих развивающихся странах производство лидеров для современных веберианских рационализованных бюрократий характерно для общества в целом.

Лидеров в избытке, но зачастую они обслуживают протекционистские сети, которые учреждают в организациях нормы, принятые в обществе, вместо того чтобы создавать самовоспроизводящуюся систему лидерства внутри современного государства. 

Третий источник неопределенности в организационной структуре касается не того, как контролируются доверенные лица, а степени свободы действий, которую им следует предоставлять на разных иерархических уровнях. Существуют некоторые практические методы определения надлежащей степени децентрализации, однако их недостаточно для создания формальной теории. Например, область ответственности, предоставляемой определенному иерархическому уровню, должна охватывать проблемы, которые соответствуют исключительно ее предельному объему ответственности. В политике это известно как принцип дополнительности, когда решения должны приниматься на тех правительственных уровнях, которые не выше, чем это необходимо для осуществления данной конкретной функции. Другими словами, директор завода или руководитель программы надлежащим образом принимает решения, имеющие отношение к его заводу или программе, но он не уполномочен принимать решения относительно распределения ресурсов между заводами одной компании или между программами международной организации.

Есть основания полагать, что надлежащая степень предоставления полномочий зависит от технологии, а следовательно, изменяется со временем. Например, экстенсивный и масштабный рост экономики в конце девятнадцатого века благоприятствовал развитию многих новых технологий, таких как использование железных дорог, источников энергии на основе каменного угля, производство стали и тяжелое машиностроение, тем самым способствуя централизации [Однако Прайор и Сэйбл (Piore и Sabel 1984) доказывали, что этот выбор не был технологически необходим и что мелкое ремесленное производство могло бы выжить в промышленном окружении двадцатого века. — Примеч. автора]. Напротив, Малоун, Йетс и др. (Malone, Yates и др. 1989), основываясь на гипотезе Коаса о связи между операционными издержками и иерархией, высказали предположение, что с появлением недорогой информационной технологии операционные издержки повсеместно будут сильно снижаться и иерархии все больше будут уступать место или рынкам, или более децентрализованным формам организации, в которых взаимодействующие элементы не состояли бы в иерархической связи друг с другом. Информационная технология, снижая операционные издержки, обеспечивала теоретическое обоснование для горизонтального выравнивания многими фирмами их управленческих иерархий, перераспределения или «виртуализации» их структур.

Задолго до начала современной информационной революции Хайек (Hayek 1945) вслед за фон Мизесом (von Mises 1981) указывал, что растущая технологическая сложность современных типов экономики диктует более высокую степень децентрализации принятия экономических решений. Он отметил, что огромный объем информации, используемой в экономике, имеет локальный характер, относится к специфическим условиям, которые обычно известны только местным представителям. Хайек утверждал, что это объясняет неработоспособность в условиях технологической усложненности социалистического централизованного планирования: никакой плановик не в состоянии усвоить и обработать весь объем локального знания, который генерирует современная экономика. Это гораздо лучше могут сделать рассредоточенные, принимающие решения управленцы, взаимодействующие на рынках. Подобное рассуждение применимо и на микроуровне организаций: о проблеме с качеством поставляемых деталей скорее всего знает простой работник цеха, который пытается прикрутить их болтом к шасси, а не вице-президент, сидящий в штаб-квартире корпорации. В основе большей части воплощенных в последние годы организационных схем, в результате чего возникли такие нововведения, как производство на основе строгого графика поставок и горизонтальные связи, лежит мысль о том, что представители на местах должны получать полномочия действовать на основании знания местных условий — это позволяет избежать каких бы то ни было издержек, связанных с перемещением информации вверх и вниз по иерархической лестнице (Fukuyama 1999).

Смещениелокуса полномочий принимать решения вниз по иерархической лестнице и ближе к местным источникам информации позволяет организациям быстрее откликаться на определенные изменения во внешнем окружении. Эта способность особенно важна, если организациям приходится гибко приспосабливаться в периоды быстрых изменений технологий. Когда такие изменения относительно невелики и малозаметны, децентрализованная организация часто способна лучшим образом адаптировать свое поведение, поскольку элементы низшего уровня мельче и менее зациклены на определенном способе ведения дел. Можно также предположить, что в децентрализованной организации нововведения будут осуществляться быстрее, поскольку элементы низшего уровня наделяются полномочиями рисковать и опробовать новые технологии или способы ведения дел.

Потребность в передаче полномочий возрастает также, когда выполняемая представителем работа сложна или требует высокой степени свободы действий и суждений. Это относится к сектору оказания услуг, где необходимо соединение высокой квалификации с большими объемами контекстно зависимой информации — таковы, например, медицина, бухгалтерский учет, право и так далее. Эти виды деятельности не могут быть полностью рутинизированы в веберовском смысле или точно определяться формальными правилами и стандартными операционными процедурами. По мере развития экономики от индустриальной к постиндустриальной и все большей ее зависимости от информации и повышающегося уровня квалификации работников, степень разрешенной сверху свободы действий также должна увеличиваться.

Подобные рассуждения приложимы к политическим институтам как к организациям, объединенным федералистским устройством. С 80-х годов XX века сообщество, разрабатывающее политические стратегии, проявляло огромное стремление к децентрализации политической власти и передаче ее на уровень администрации штатов и местных органов управления. Доводы приводятся те же, что для организаций: децентрализованное принятие решений ближе к местным источникам информации и поэтому изначально лучше реагирует на местные условия и изменения в локальном окружении. Решения на местном уровне решения принимаются быстрее, когда в принятие решений вовлечено большое число элементов, они могут конкурировать друг с другом и осуществлять нововведения (Wildavsky 1990). Кроме того, политический федерализм означает, что правительство ближе и доступнее народу, которому оно должно служить, а это теоретически предполагает усиление отчетности, и, следовательно, легитимности и качества демократии.

Подобные рассуждения подвели некоторых наблюдателей к предположению, что в обществе существует долговременное тяготение к неизбежно более высоким степеням децентрализации и горизонтального распределения полномочий в организационной структуре. Однако эта тенденция вызывает сомнения, поскольку у децентрализованных организаций есть свои недостатки, проблема устранения которых не имеет технического решения. Децентрализованность организации часто порождает высокие внутренние организационные издержки, и такие организации могут оказаться более медлительными и менее решительными, чем централизованные. Так, хотя военные организации обычно наделяют значительными полномочиями по командованию на местах самые низшие эшелоны, они тем не менее сохраняют высокую степень централизованного контроля над решениями на стратегическом или операционном уровне.